iii) consequências de cada qual.
É isso que proporciona aos cidadãos uma robusta competência cívica.
Saliente-se, novamente,
que esse pilar democrático exige o acesso aos mecanismos aptos a
acarretar um entendimento esclarecido. O efetivo esclarecimento depende
da busca pessoal aos dados dispostos. Cada cidadão será livre para
buscar ou não aprofundar na compreensão de determinado problema e suas
soluções.
Recapitulando…Publicado por: André Borges Uliano
Em nosso post sobre o conceito de democracia,
nós a descrevemos mais ou menos da seguinte forma: a democracia é um
agrupamento humano que possui um governo, ou seja, um mecanismo de
tomada de decisões obrigatórias para todos os envolvidos. Porém, não
qualquer governo, mas um autogoverno popular, decorrente da percepção da
igualdade política entre os cidadãos.
Seguindo a forma mais
lapidada de Robert Dahl – em minha opinião, o maior especialista no tema
da democracia do último século: “a democracia é um sistema político
cujos membros se consideram iguais uns aos outros, são coletivamente
soberanos e possuem todas as capacidades, recursos e instituições
necessários para autogovernar-se” (tradução livre)1.
Contudo, como todo conceito, ele apresenta traços relativamente etéreos.
Permanece, assim, a
dúvida: como reconhecer uma democracia no mundo dos fatos? Por que
podemos dizer que, diversamente da Venezuela, o Brasil é uma democracia.
Basta o nome?
Num primeiro momento,
poderíamos pensar que bastaria consultar a constituição de cada país e
verificar como ele se autodenomina. No entanto, seguindo esse método sofreríamos algumas surpresas:
a) O Vietnã sob o regime
socialista instalou uma ditadura sangrenta. Contabiliza algo em torno
de um milhão de mortos. No entanto, em 1945 o ditador Ho Chi Min não
sentiu pudor algum em constar em sua Constituição: “República
Democrática do Vietnã”. Até hoje o Vietnã é um país com baixo grau de
liberdade. É indicado no relatório da Freedom House como: not free. No Democracy Index aparece como um país autoritário;
b) Coreia do Norte tem
hoje um dos regimes mais fechados, com menor grau de respeito às
liberdades individuais, e mais opressivos sobre os particulares. É uma
ditadura comunista criada pelo Partido dos Trabalhadores de lá. No index da Freedom House
sobre o nível de liberdade teve a si atribuída a pior nota (7) e foi
classificado como um país sem liberdade (not free). Também é indicado no
Democracy Index
como um país autoritário. Nos quesitos “processo eleitoral e
pluralismo” e “liberdades civis” recebeu nota zero. No entanto, sua
constituição intitula-o de “República Democrática da Coreia do Norte”.
O mesmo ocorre com
Argélia, Congo ou Etiópia: há uma total disparidade entre a nomenclatura
constitucional e a realidade do país. Todos classificados como “sem
liberdade” e “autoritários”, nos índices citados da Freedom House e do Democracy Index.
Contudo, dizem-se
democráticos em suas constituições, inobstante flagrante que em seus
sistemas não há os elementos indicados no conceito de democracia acima
exposto e explicados no post anterior:
– o povo não se autogoverna, mas é governado por um ditador;
– não há as instituições necessárias para manifestação da vontade dos cidadãos;
– por consequência, fica
nítida a ausência de igualdade política: há uma franca hierarquia entre
os grupos que detém o poder e o povo de modo geral.
Então… o que fazer?
Certo… me convenci de
que a simples análise das constituições não é o suficiente. Mas, então:
como saber se um país é uma democracia?
Pois bem. Para saber se
um país é uma democracia, deve-se analisar se ele possui os cinco
elementos essenciais bem como as sete instituições imprescindíveis a um
regime democrático.
O cinco elementos essenciais, nós os arrolamos no final do último post. São eles:
a) entendimento esclarecido;
b) participação efetiva;
c) igualdade de voto;
d) controle da pauta política; e,
e) inclusão2.
Por sua vez, as sete instituições imprescindíveis são:
a) acesso eletivo aos cargos de governo;
b) eleições livres, justas e periódicas;
c) cidadania inclusiva (sufrágio universal);
d) liberdade de expressão;
e) fontes de informação diversificadas;
f) liberdade associativa3;
g) liberdade de autodefesa.
Frise-se que para a
análise sobre a natureza democrática de um regime concreto, não é
importante nem suficiente a previsão legal ou constitucional desses
institutos. Importante é que eles sejam observados na prática.
Vamos então analisar
qual o conteúdo de cada um desses elementos essenciais. O exame das
instituições imprescindíveis ficará para um próximo post.
Os 5 elementos essenciais de uma democracia
Vimos que a democracia é uma forma de governo. É um modo de governar-se mediante um autogoverno popular.
Um governo, por sua vez, é uma instituição de tomada de decisões obrigatórias para todos os envolvidos.
Logo, se a democracia é
uma forma de governo; e o governo, um modo de tomada de decisões: a
democracia é um modo de tomada de decisões.
Uma tomada de decisões
coletivas é o que podemos propriamente chamar de processo. Ela não
ocorre instantaneamente, mas é preparada e consumada num transcurso
temporal.
Esse transcurso ocorre em várias fases, que podemos descrever do modo a seguir.
Tudo começa com o vislumbre de que há um problema a ser resolvido. Surgem, então, propostas de solução.
Essas duas fases não são
específicas da democracia. Qualquer regime de governo irá deparar-se
com essas duas situações. É a partir daqui que a democracia entra em
cena. Ela tem uma maneira específica de funcionamento para as próximas
fases.
Numa democracia, após as propostas, deverá haver:
1º) deliberação: os cidadãos terão à disposição os meios de formar sua convicção a respeito das propostas;
2º) participação
popular: uma vez convencidos de seu ponto de vista, os que quiserem
influenciarão seus pares e os representantes do povo (no caso de uma
democracia representativa);
3º) determinação da
pauta: dentre os vários problemas com as várias soluções, ter-se-á de
decidir quais serão votadas prioritariamente;
4º) decisão: os competentes votarão as propostas.
Em cada uma dessas
etapas o povo terá a liberdade de influir, seja diretamente pelos
mecanismos de que dispuser; seja indiretamente por meio de mandatários
eleitos.
Dos cinco elementos
essenciais das democracias, quatro referem-se, cada um, a uma dessas
etapas. Para cada uma delas, há uma exigência de como deve funcionar
dentro de uma democracia.
O quinto elemento essencial refere-se a quem deve poder participar de cada uma dessas fases.
Passemos ao exame individualizado de cada um desses elementos essenciais.
1) Entendimento Esclarecido
O primeiro elemento essencial a ser descrito é o entendimento esclarecido.
Ele se refere ao momento da deliberação.
Com efeito, o modo de
tomada de decisões numa democracia exige que elas não sejam impostas de
inopino. As propostas têm de ser levadas ao conhecimento dos governados e
discutidas. É exatamente isso o que o elemento essencial do
entendimento esclarecido exige. Ele toca não propriamente ao momento
decisório; mas ao período prévio à decisão.
Robert Dahl o descreve
da seguinte maneira: “dentro de limites razoáveis de tempo, cada membro
deve ter oportunidades iguais e efetivas de aprender sobre as políticas
alternativas importantes e suas prováveis consequências”4.
Pode-se dizer que esse
requisito democrático exige que se permita, dentro de limites factíveis
de tempo e instrumentos disponíveis, bem como respeitado o interesse de
cada qual, o acesso a três coisas:
i) entendimento sobre a política proposta;
ii) conhecimento das alternativas à política proposta;
iii) consequências de cada qual.
É isso que proporciona aos cidadãos uma robusta competência cívica.
Saliente-se, novamente,
que esse pilar democrático exige o acesso aos mecanismos aptos a
acarretar um entendimento esclarecido. O efetivo esclarecimento depende
da busca pessoal aos dados dispostos. Cada cidadão será livre para
buscar ou não aprofundar na compreensão de determinado problema e suas
soluções.
2) Participação Efetiva
Logo após a deliberação,
os cidadãos estarão convencidos do ponto de vista que desejam adotar e
da proposta que pretendem promover. Ou mesmo se optam por se abster
daquela discussão específica.
Aqui entra o segundo elemento essencial da democracia: a participação efetiva.
Segundo Dahl, ela exige
que “antes de ser adotada uma política pela associação, todos os membros
devem ter oportunidades iguais e efetivas para fazer os outros membros
conhecerem suas opiniões sobre qual deveria ser esta política” 5.
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Esse requisito
democrático trata do momento imediatamente prévio, preparatório, à
votação. Ele é circunstancialmente posterior à deliberação e anterior à
votação.
Aqui cada membro do povo
deve ter a possibilidade de influenciar seus pares e comunicar seu
entendimento a respeito do tema a seus representantes eleitos, em caso
de democracia representativa.
Pode-se dizer, então, que esse elemento essencial comporta duas prerrogativas:
i) liberdade de influenciar seus pares;
ii) liberdade para comunicar seu convencimento aos representantes eleitos.
3) Voto igualitário
Após a deliberação
esclarecida e a participação efetiva, chegará o tempo da escolha sobre
qual política tomar. Exige-se aqui igualdade de voto: one man, one vote,
no brocardo anglo-saxão.
Segundo Robert Dahl: “na
etapa decisória das decisões coletivas, a todos os cidadãos se deve
garantir iguais oportunidades para expressar uma opção, cujo peso se
considerará igual ao das escolhas expressadas por quaisquer outros
cidadãos” (tradução livre).6
Esse é o elemento que toca mais flagrantemente a lógica da igualdade explicada no post sobre o conceito de democracia.
Alguns aqui objetariam
que o voto igualitário é um caminho certo para a mediocridade, porquanto
iguala o peso de opiniões de pessoas com grau de preparo distinto.
Bom… primeiramente é preciso responder com o princípio categórico da igualdade de Robert Dahl também descrito naquele post anterior:
ainda que haja num caso concreto diferenças de nível de preparo, entre
duas pessoas que são responsáveis por suas escolhas na vida privada não
haverá disparidade tamanha que justificasse uma discriminação no peso do
voto na esfera pública.
Ademais, essa objeção ignora o peso do prestígio. Como já dito no post anterior,
a igualdade exigida pela democracia é meramente política. Nada
esvaziará, per se, o poder de influência decorrente do prestígio.
Em qualquer regime poderá haver distinção entre a autoridade da opinião dos diferentes cidadãos.
Nos sistemas não
democráticos, esse peso diferenciado dos votos de alguns ficaria
congelado por critérios legais (maior renda, maior graduação acadêmica,
maior patrimônio etc.).
Enquanto isso, nas
democracias, caberá aos próprios cidadãos livremente conceder esse peso
diferenciado ao conceder credibilidade a certas pessoas ou grupos. A
autoridade moral aqui é conquistada e livremente concedida, não imposta
pela lei.
Além disso, essa
dinâmica gera uma lógica de luta de toda a sociedade pela preparação dos
cidadãos. Basta imaginar um chefe que descentraliza atribuições. O que
ele tem de fazer? Capacitar os delegatários. Pensando por essa lógica, é
possível ter na democracia um nível de escolha tão elevado quanto no
mais sadio dos regimes aristocráticos. Basta para isso que preparemos os
cidadãos. Será então um esforço contínuo e intenso de todos.
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Por fim, esse elemento
essencial do voto igualitário também patenteia um dos grandes problemas
que a democracia sofre hoje: a transferência autocrática de poderes para
burocratas do governo ou para cortes de justiça.
De fato, tem sido
corriqueiro o esvaziamento desta prerrogativa popular por meio da
avocação de poderes por órgãos constituídos por membros não eleitos.
Percebendo que o povo de modo geral tem opiniões diversas dos burocratas
e juízes politicamente indicados, esses têm assumido para si decisões
que deveriam pertencer ao povo, ao invés de se limitarem a aplicar as
regras criadas pelos legítimos detentores do poder.
Ao agir dessa forma,
eles esvaziam o voto igualitário, porque o peso dado à própria opinião
acaba sendo esmagadoramente maior que à dos cidadãos em geral.
Frise-se que a
democracia é uma espécie de justiça distributiva. Define a quantidade de
poder decisório que se distribui a cada um na sociedade. Quando um
órgão não eleito assume autocraticamente uma atribuição decisória, ele
está redistribuindo injustamente aquele primeiro arranjo, concentrando
poder.
Pode-se fazer um
paralelo e dizer que os burocratas do governo e as cortes de justiça têm
funcionado para a democracia mais ou menos como o BNDES para a
economia, em especial na era PT. Economicamente, o governo arrecada
parcelas de dinheiro relativamente pequenas de todas as pessoas mediante
tributos; depois os concentra em grandes conglomerados financeiros – os
“campeões nacionais” – por meio de empréstimos subsidiados (ou seja,
aqueles em que parte dos juros são pagos com o dinheiro dos
contribuintes). Do ponto de vista da democracia, os burocratas e juízes
politicamente indicados retiram a pequena parcela de poder de influência
de cada cidadão e concentra uma enorme quantidade de poder decisório
sobre si próprios.
Vale ainda evitar uma
confusão: não se está de modo algum afirmando que o povo deva decidir
sobre tudo. Em absoluto. Sendo soberano, ele pode decidir livremente
outorgar parcela de seu poder a determinados órgãos não eleitos, seja
por sua índole técnica ou por qualquer outro motivo. Mas ele tem de
fazê-lo expressamente, e permanece com o direito de retomar tal poder a
qualquer momento caso insatisfeito.
O que tem ocorrido é
fenômeno absolutamente diverso: em vários temas o povo quer decidir e,
inclusive, constantemente critica a postura autoritária daqueles órgãos.
Sem que o povo expressamente lhes outorgue um poder, aqueles o assumem.
Por isso utilizei o termo: autocraticamente. Eles próprios se auto
atribuem um poder que não lhes foi conferido. Não há regra de direito
democraticamente instituída que lhes conferisse o direito de tomar
aquela decisão. Por via transversa, manipulando conceitos e muitas vezes
tergiversando o caráter altamente inovador de suas decisões, eles
avocam essa prerrogativa. E mesmo após manifestação popular de
insatisfação se negam a devolver o poder a quem de direito.
Falaremos melhor sobre isso em um futuro post em que trataremos das filosofias e ideologias contrárias à democracia.
4) Controle da pauta política
Contudo, ainda que se
gozasse de participação, voto e esclarecimento, não se poderia afirmar
haver verdadeiro autogoverno popular se as questões que o povo quisesse
fossem examinadas ou alteradas pudessem ser simplesmente excluídas da
pauta de modo perene.
Por isso, para que haja um governo democrático, é preciso ainda que o povo possua certo controle sobre a pauta política.
De fato, em uma
democracia, uma minoria não pode excluir do programa de votações, sem
qualquer limitação, os temas que bem entende. Máxime se em oposição à
vontade popular. Do contrário, não se poderia dizer que o povo esteja se
governando plenamente.
Como bem explica Robert Dahl:
Os membros devem ter a
oportunidade exclusiva para decidir como e, se preferirem, quais as
questões que devem ser colocadas no planejamento. Assim, o processo
democrático exigido pelos três critérios anteriores jamais é encerrado.
As políticas da associação estão sempre abertas para a mudança pelos
membros, se assim estes escolherem.7
5) Inclusividade
Por fim, há ainda um último pilar para o regime democrático, que é a inclusão.
Esse talvez seja o critério mais característico das democracias modernas, marcadas pelo sufrágio universal.
Deveras, atendidos
apenas os quatro requisitos anteriores, o regime já seria republicano em
alguma medida; todavia, apenas para os restritos (e por vezes
restritíssimos) membros que tivessem o privilégio da participação
política.
Contudo, ainda não
estaria assegurado o autogoverno pela coletividade soberana, pois o
número dos que possuiriam esse privilégio poderia ser reduzidíssimo e,
pior ainda, não representativo.
Essa inovação se baseia na convicção mencionada no post anterior
da igualdade política. Segundo ela, todas as pessoas com níveis de
autodeterminação suficientes para gerenciar suas próprias vidas gozam de
uma liberdade natural que impede que sejam governadas por terceiros sem
poderem participar desse governo, sem que precisem de um certo modo
consentir com ele.
A inclusão, a princípio, alcança todos os adultos civilmente capazes.
Ficariam, assim,
temporariamente, fora da gestão da coisa pública apenas as crianças e os
que por enfermidade mental gravíssima não sejam aptos a administrar os
próprios bens.
Mesmo assim, perceba-se
que se trata de exclusão temporária ou circunstancial, não radical. Uma
vez alcançada a idade suficiente para gerenciar as coisas próprias, ou
recuperado o gozo das faculdades mentais, a pessoa tem salvaguardados os
direitos políticos. Não há mais pessoa alguma excluída de forma
radical, perene, da participação política em igualdade com os demais.
No entanto, o critério
de inclusão segue esse norte teórico amplíssimo apenas a titulo
orientativo. No plano fático, cabem às constituições determinar
exatamente quais pessoas ficam excluídas da cidadania. De modo geral, o
que se tem percebido é a aplicação de um segundo critério baseado na
idoneidade moral, excluindo do gozo dos direitos políticos também os
condenados por atos graves. É o que a CRFB/88 faz no art. 14, § 2º8, e nos incisos de seu art. 159.
De todo modo, a
exigência inclusiva segue efetuando uma espécie de tensão crítica em
relação ao critério constitucional. Serve como um paradigma de
julgamento. Caso os dispositivos constitucionais fossem demasiadamente
fechados, o critério da inclusão exerceria uma força deslegitimadora do
sistema eleitoral, desqualificando o regime como não democrático.
Seguindo a mesma lógica, em qualquer sistema, a inclusão segue como uma
pauta de orientação para eventuais alterações normativas.
Cumulativos e não binários
É importante perceber
que esses cinco elementos essenciais da democracia são todos eles
cumulativos. Faltando qualquer um, democracia não há.
Entretanto, não são eles
adjetivos binários, isto é, do tipo “ou é, ou não é”. Melhor dizendo,
eles são traços graduais das democracias.
Esses institutos podem
funcionar melhor ou pior, sem que um país deixe de ser uma democracia. E
é exatamente essa característica que permite às democracias serem
mensuradas, comparadas e ranqueadas.
E as instituições?
Explicados os cinco
elementos do regime democrático, é preciso perceber que, no mundo real,
esses cinco pilares não funcionam por si sós, enquanto simples
conceitos. Necessitam de instituições capazes de concretizá-los.
O estudioso das
democracias modernas Robert Dahl arrola seis instituições essenciais
para a efetivação do caráter democrático do governo, já citadas no
início:
a) acesso eletivo aos cargos de governo;
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b) eleições livres, justas e periódicas;
c) cidadania inclusiva (sufrágio universal);
d) liberdade de expressão;
e) fontes de informação diversificadas; e
f) liberdade associativa10.
Robert Dahl ainda
explora mais um fator institucional importante para a democracia: o
controle sobre as forças armadas policiais.
Explicar cada um desses sete institutos será o objetivo de um próximo post.
Vemos você lá. Caso você
tenha ficado com alguma dúvida ou tenha algum comentário, por favor,
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1DAHL,
Robert A. La Democracia y sus críticos. Barcelona: Paidós, 2002, p.
373: “un sistema politico cuyos miembros se consideran unos a otros
iguales, son colectivamente soberanos y poseen todas las capacidades,
recursos e instituciones necesarios para autogobernarse”.
2DAHL, Robert A. Sobre a Democracia. Brasília: UNB, 2001, p. 49-50.
3DAHL, Robert A. Sobre a Democracia. Brasília: UNB, 2001, p. 99.
4DAHL, Robert A. Sobre a Democracia. Brasília: UNB, 2001, p. 49.
5DAHL, Robert A. Sobre a Democracia. Brasília: UNB, 2001, p. 49.
6DAHL,
Robert A. La Democracia y sus críticos. Barcelona: Paidós, 2002, p.
135: “En la etapa decisoria de las decisiones colectivas, a todos los
ciudadanos debe garantizárseles iguales oportunidades para expresar una
opción, cuyo peso se considerará igual al de las opciones expresadas por
cualesquiera otros ciudadanos. Al determinar la solución en la etapa
decisoria, deben tomarse en cuenta estas opciones, y sólo ellas”.
7DAHL, Robert A. Sobre a Democracia. Brasília: UNB, 2001, p. 49.
8Art.
14 […] § 2º Não podem alistar-se como eleitores os estrangeiros e,
durante o período do serviço militar obrigatório, os conscritos.
9 Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de:
gazetadopovo.com.br
IV – recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa, nos termos do art. 5º, VIII;
